CAS. N° 8118-2014 LIMA-La Ley Orgánica de Municipalidades faculta a los gobiernos locales para fiscalizar, controlar y sancionar las infracciones que pudieran incurrir los administrados respecto de la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente

CAS. N° 8118-2014 LIMA-La Ley Orgánica de Municipalidades faculta a los gobiernos locales para fiscalizar, controlar y sancionar las infracciones que pudieran incurrir los administrados respecto de la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente

DECISIÓN Por los fundamentos expuestos: Declararon FUNDADO el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Distrital de Chorrillos, de fojas doscientos treinta y cinco; en consecuencia: CASARON la sentencia de vista de fojas doscientos dieciséis, de fecha veinticinco de marzo de dos mil trece; y en sede de instancia CONFIRMARON la sentencia apelada de fojas ciento cincuenta y tres, de fecha veintiocho de diciembre de dos mil once que declaró INFUNDADA la demanda; en los seguidos por Corporación Afucón Sociedad Anónima Cerrada contra la Municipalidad Distrital de Chorrillos y otro, sobre Acción Contencioso Administrativa; DISPUSIERON la publicación del texto de la presente resolución en el Diario Oficial “El Peruano” conforme a ley.

CAS. N° 8118-2014 LIMA

Sumilla:

 La Ley Orgánica de Municipalidades faculta a los gobiernos locales para fiscalizar, controlar y sancionar las infracciones que pudieran incurrir los administrados respecto de la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente. Lima, diecisiete de mayo de dos mil dieciséis.

 LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA.

VISTA la causa número ocho mil ciento dieciocho guión dos mil catorce; en Audiencia Pública llevada a cabo en la fecha, integrada por los Jueces Supremos Walde Jáuregui – Presidente, Lama More, Vinatea Medina, Rueda Fernández y Toledo Toribio; de conformidad en parte con el Dictamen Fiscal Supremo en lo Contencioso Administrativo; producida la votación con arreglo a ley, se ha emitido la siguiente sentencia:

MATERIA DEL RECURSO DE CASACIÓN:

 Se trata del recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Distrital de Chorrillos de fojas doscientos treinta y cinco, contra la sentencia de vista de fojas doscientos dieciséis, su fecha veinticinco de marzo de dos mil trece, expedida por la Segunda Sala Contencioso Administrativa Transitoria de la Corte Superior de Justicia de Lima que revocando la sentencia apelada de fecha veintiocho de diciembre de dos mil once, de fojas ciento cincuenta y tres que declaró infundada la demanda; la reforma declarándola fundada en parte.

FUNDAMENTOS POR LOS CUALES SE HA DECLARADO PROCEDENTE EL RECURSO:

Mediante resolución de fecha veinte de abril de dos mil quince, de fojas cincuenta y dos del cuaderno de casación se declaró procedente el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Distrital de Chorrillos por las denuncias de:

a) Infracción normativa por vulneración del derecho fundamental a un debido proceso, sosteniendo la recurrente que la Sala de mérito no ha tomado en cuenta que, de acuerdo al inciso 4.5 del artículo 4 de la Ordenanza N° 051-MDCH del Régimen de Aplicación de Sanciones: “la aplicación de sanciones administrativas por infracciones a las disposiciones municipales es impuesta a la generalidad de los infractores de acuerdo a la gravedad y tipo de infracción”, concordante, con el artículo 38 de la Ley N° 27972. Precisa que en cumplimiento de sus funciones, como es la fiscalización a través de su servidor público constató la infracción cometida por la demandante, esto es, la emisión de ruidos molestos y realizar trabajos en su establecimiento sin contar con la autorización municipal; es decir que no se ha extralimitado en sus facultades y antes de sancionar a la demandante hizo la constatación previa; y,

b) Infracción normativa de los artículos 40 y 46 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades alegando la impugnante, con relación a la primera de las normas referidas que, siendo las ordenanzas una de las normas municipales que se aplica dentro del ordenamiento jurídico nacional para el cumplimiento y buen desarrollo de la Comuna edil, corresponde a la empresa demandante que cumpliera con lo solicitado por su representada. Y con relación a la segunda norma invocada, sostiene la impugnante que conforme a su tercer párrafo, la Resolución de Sanción N° 25280 interpuesta a la empresa demandante no adolece de vicio alguno, ya que fue expedida conforme a los principios de legalidad y debido procedimiento, y además cumple con todos los requisitos del artículo 10 de la Ordenanza N° 051-MDCH.

 CONSIDERANDO:

 Primero: A través del proceso contencioso administrativo, este Supremo Tribunal controla jurídicamente las actuaciones de la administración pública, entre ellas, los actos administrativos, el silencio administrativo y las actuaciones materiales administrativas, siendo que la finalidad de dicho proceso es que el Juez declare la nulidad de tales actos, en resguardo de los derechos fundamentales a un debido procedimiento administrativo y a un debido proceso, y de los principios de integración, de igualdad procesal, de favorecimiento del proceso y de suplencia de oficio, entre otros.

Segundo:

 Ahora bien, teniendo en cuenta la estrecha relación de la fundamentación de las causales declaradas procedentes, este Supremo Tribunal analizará las denuncias en conjunto por existir además una alta probabilidad de afectación a los derechos fundamentales a un debido proceso y tutela jurisdiccional efectiva; correspondiendo examinar las denuncias desde el marco jurídico de las garantías de los derechos fundamentales citados, a fin de que en sede casatoria se ejercite adecuadamente la finalidad esencial del recurso de casación, y se resguarde la tutela de los derechos procesales con valor constitucional, con la clara observancia de las normas sustantivas y procesales que garantiza al justiciable el derecho de obtener de los órganos jurisdiccionales una respuesta razonada y fundamentada, respetando los principios de jerarquía de las normas, el de congruencia procesal, la valoración de los medios probatorios; constituyendo un deber del Juez emitir fallos de acuerdo a lo establecido en el inciso 5 del artículo 139 de la Constitución Política del Estado, en el inciso 4 del artículo 122, así como del artículo 50 inciso 6 del Código Procesal Civil, en resguardo de los derechos fundamentales citados en todas sus acepciones.

 Tercero:

En cuanto al derecho fundamental a un debido proceso, no solo es un principio de quienes ejercen la función jurisdiccional y que está contemplado como tal en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Estado, sino que también es concebido como aquel derecho fundamental que posee toda persona peruana o extranjera, natural o jurídica- y que, en tal medida, es exigible por estas (dimensión subjetiva); a su vez, es un derecho que debe ser respetado por todos, debido a que lleva implícito los fines sociales y colectivos de justicia (dimensión objetiva)1 . En ese sentido, existe contravención de las normas que garantizan el derecho a un debido proceso cuando, en el desarrollo del mismo, el órgano jurisdiccional no ha respetado los derechos procesales de las partes; se han obviado o alterado actos de procedimiento; la tutela jurisdiccional no ha sido efectiva y/o el órgano jurisdiccional deja de motivar sus resoluciones, en clara transgresión de la normatividad vigente y de los principios procesales.

Cuarto:

 Ahora bien, conforme a la jurisprudencia sentada por esta Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente2 : “El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva se encuentra reconocido en el artículo 139, inciso 3, de la Carta Magna, y en el artículo I del Título Preliminar del Código Procesal Civil, el cual encuentra dentro de su contenido constitucional protegido que, cuando una persona requiera la protección de su derecho o de sus intereses legítimos, aquello sea atendido por los órganos jurisdiccionales mediante un proceso adecuado donde se respeten las garantías mínimas de los litigantes, esto es, de ambas partes en el proceso. Ello es así, toda vez que no solo se busca la defensa de los intereses de la parte accionante sino también los del sujeto requerido, estando sus derechos también abarcados en la tutela jurisdiccional efectiva. Tal derecho se trata, por tanto, de un derecho continente, esto es que abarca una serie de otros derechos expresamente señalados o implícitamente deducidos de aquel. En la doctrina, se ha señalado que este derecho abarca principalmente tres etapas: El acceso a los órganos jurisdiccionales, el cumplimiento de las normas y derechos que regula el debido proceso, y el de la ejecución de la resolución obtenida. En ese sentido, estableció la Sala Suprema que uno de los derechos que abarca la tutela jurisdiccional efectiva es el derecho al acceso a la justicia, el cual se encuentra implícitamente contenido en aquel, y comprende el derecho de la persona de promover la acción jurisdiccional de los órganos estatales correspondientes, a través de los mecanismos que la ley le franquea para solicitar que se resuelva una situación jurídica o conflicto de derechos en un proceso judicial conforme a derecho. Asimismo, se precisó que este derecho se concretiza a través del ejercicio de otro derecho también de relevancia constitucional como parte integrante del derecho a la tutela procesal efectiva, refiriéndose al derecho de acción definido como “(…) el poder jurídico que tiene todo sujeto de derecho, de acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamarles la satisfacción de una pretensión”

Quinto:

Sobre la motivación de las sentencias, el Tribunal Constitucional4 ha establecido que: “debe tenerse presente que en todo Estado constitucional y democrático de derecho, la motivación debida de las decisiones de las entidades públicas -sean o no de carácter jurisdiccional- es un derecho fundamental que forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela procesal efectiva. El derecho a la motivación debida constituye una garantía fundamental en los supuestos en que con la decisión emitida se afecta de manera negativa la esfera o situación jurídica de las personas. Así, toda decisión que carezca de una motivación adecuada, suficiente y congruente constituirá una decisión arbitraria y, en consecuencia, será inconstitucional”.

 Sexto:

A través del presente proceso, la demandante Corporación Afucon Sociedad Anónima Cerrada pretende que se declare la nulidad de la Resolución de Alcaldía N° 251-2011-MDCH, de fecha veinte de mayo de dos mil once que declaró infundado su recurso de apelación, y se encargue el cumplimiento de lo resuelto administrativamente a la Gerencia Municipal y demás entidades de la demandada. Como sustento de la demanda, sostiene la actora que el día primero de marzo de dos mil once, el policía municipal de la demandada se constituyó en el Jirón Comunidad Industrial N° 377, manzana B, lote 16, Urbanización La Villa Chorrillos, donde encontró un local de aproximadamente dos mil quinientos noventa y siete punto sesenta metros cuadrados (2,597.60 m2), en el que funcionan dos empresas, determinándose que:

  1. Dicho local carece de la infraestructura necesaria para el funcionamiento de las actividades allí realizadas;
  2. En parte de dicho local viene funcionando un taller de electromecánica conducido por la actora, local que cuenta con cobertura y paredes y que por la naturaleza de la actividad que realiza y al no contar con acondicionamiento acústico, viene causando molestias a los vecinos, siendo que la actora no cuenta con licencia de funcionamiento; motivo por el cual, fue sancionada por la emisión de ruidos molestos al alcanzar los noventa y cinco (95) decibeles, mediante la Resolución de Sanción N° 25280, Código 08.0.20; asimismo, se le impuso sanción por no presentar licencia de funcionamiento.

 Séptimo:

Precisa la actora, que la Municipalidad Distrital de Chorrillos emitió la Resolución Gerencial N° 157-2011-GM-MDCH, de fecha veinticinco de marzo de dos mil once que ordenó la clausura definitiva de su establecimiento por infringir supuestamente disposiciones municipales como funcionar sin autorización municipal y emitir ruidos molestos, atentando contra la salud de los vecinos; ante ello, interpuso recurso de reconsideración con fecha treinta de marzo de dos mil once, el que fue resuelto mediante Resolución Gerencial N° 168-2011-GMMDCH, de fecha siete de abril de dos mil once siendo declarado infundado; decisión que al ser apelada con fecha dieciocho de abril de dos mil once, fue resuelta mediante Resolución de Alcaldía N° 251-2011-MDCH, de fecha veinte de mayo de dos mil once, declarándose una vez más infundado dicho recurso. Señala la demandante, que las resoluciones administrativas no se encuentran debidamente motivadas ya que solo se limitan a repetir lo expuesto en los informes evacuados, sin contradecir o refutar los argumentos de la actora, esgrimidos en su recurso de reconsideración y apelación; argumentos que son los siguientes:

  1. Que los ruidos molestos no son ocasionados por la actora sino por la otra empresa que ocupa el local, esto es, Eecol Electric Sociedad Anónima Cerrada, lo que debió ser materia de investigación, infringiéndose el artículo 230 inciso 8 de la Ley N° 27444;
  2. La Municipalidad demandada no cumplió con otorgarle el plazo de cinco días para presentar sus descargos respectivos; y
  • Además, no se ha pronunciado sobre el argumento de que es una empresa que tiene como giro las actividades inmobiliarias y no electromecánicas, pues dicho local se utiliza como oficina sin atención al público, por tanto, se infringe los principios de razonabilidad y verdad material.

 Octavo:

 Mediante sentencia de fecha veintiocho de diciembre de dos mil once, de fojas ciento cincuenta y tres, el A quo ha declarado infundada la demanda, sosteniendo que la actora no ha podido desvirtuar la infracción por la cual se le ha imputado de no contar con el certificado de autorización municipal, hechos que también se evidencian de la Resolución Gerencial N° 156-2011-GM-MDCH, de donde se verifica que en el local clausurado venían funcionando dos empresas, entre ellas, la demandante, a quien también se le clausuró su local por las infracciones cometidas; concluyendo que lo realmente pretendido por la demandante es eludir su responsabilidad sobre los hechos imputados como infracción, y que ha tenido la oportunidad de formular sus descargos en el plazo otorgado por la Ordenanza N° 051-MDCH.

 Noveno:

 En segunda instancia, la Sala Superior por sentencia de fecha veinticinco de marzo de dos mil trece, de fojas doscientos dieciséis revocó la sentencia apelada que declaró infundada la demanda, y reformándola la declaró fundada en parte; y confirmó respecto a la imposición de la Sanción N° 25360, señalando que el hecho de que ambas empresas no contaban con licencia de funcionamiento no era materia de controversia; y respecto a la emisión de los ruidos nocivos determinó que no existe medio probatorio alguno que conlleve a crear certeza de que la Sanción N° 25280 referida al Código N° 08.0.20 fue causado por una de las dos empresas que a la fecha de inspección venían efectuando conjuntamente actividades en el local materia de inspección.

Décimo:

 Entrando al análisis del recurso de casación, como se ha señalado, esta Sala Suprema analizará las denuncias en conjunto por existir una alta probabilidad de afectación a los derechos fundamentales denunciados por la Municipalidad recurrente. Al respecto, las municipalidades provinciales y distritales son órganos de gobierno local y como tal tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, conforme así lo reconoce el artículo 194 de la Constitución Política del Estado. En ese sentido, la Ley N° 27972 faculta a dichos órganos locales para fiscalizar, controlar y sancionar las infracciones que pudieran incurrir los Administrados. Específicamente el artículo 46 de la Ley N° 27972 prescribe que: “(…) las sanciones que aplique la autoridad municipal podrán ser las de multa, suspensión de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retención de productos y mobiliario, retiro de elementos antirreglamentarios, paralización de obras, demolición, internamiento de vehículos, inmovilización de productos y otras”. Y el artículo 40 de la Ley N° 27972 señala: “Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en la materia de su competencia, son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la organización interna, la regulación, administración y supervisión de los servicios públicos y las materias en las que la Municipalidad tiene competencia normativa…” y siendo las Ordenanzas una de las normas municipales con rango de ley dentro del ordenamiento jurídico vigente correspondía a la empresa actora cumplir con las mismas. Undécimo: Ahora bien, conforme a lo establecido en el artículo 80 numeral 3.4 de la Ley N° 27972, una de las funciones exclusivas de las municipalidades distritales es “(…) fiscalizar y realizar labores de control respecto de la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente (…)”. Apréciese que las disposiciones normativas materiales citadas precedentemente encuentran sustento constitucional en el artículo 2 de la Constitución Política del Estado cuando se reconoce que toda persona tiene derecho “ (…) a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida”. En efecto, precisamente son las Municipalidades quienes en base a dichos fines constitucionales deben controlar y fiscalizar dentro del marco de la legalidad la emisión de humos, gases y ruidos molestos que atenten contra la atmósfera, el medio ambiente y sobre todo la tranquilidad de los administrados y la sociedad en su conjunto.

Duodécimo:

Más aún, la Ley N° 28976, Ley marco de licencia de funcionamiento en su artículo 3 primer párrafo, señala que la licencia de funcionamiento es la autorización que otorgan las Municipalidades para el desarrollo de actividades económicas en un establecimiento determinado a favor del titular de las mismas. Así el artículo 5 de la Ley bajo comento señala que: “Las municipalidades distritales, así como las municipalidades provinciales, cuando les corresponda conforme a ley, son las encargadas de evaluar las solicitudes y otorgar las licencias de funcionamiento, así como de fiscalizar las mismas y aplicar las sanciones correspondientes de acuerdo con las competencias previstas en la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades”.

Décimo Tercero:

 En ese orden de análisis, efectivamente por Ordenanza N° 051-MDCH, se aprobó el Régimen de Aplicación de Sanciones de la Municipalidad Distrital de Chorrillos, publicada el veintidós de febrero de dos mil cuatro, tipificándose como infracciones: Código 05.0.01 “por carecer del Certificado de Autorización Municipal de funcionamiento o no presentarlo durante la inspección municipal”, sancionada con el veinticinco por ciento de una Unidad Impositiva Tributaria (25% de 1 UIT) y con la medida complementaria de clausura temporal hasta que se subsane la infracción; y, Código 08.1.20 “producir ruidos nocivos o molestos de cualquier origen y lugar (uso de bovinas, escapes libres, altoparlantes, megáfonos, equipos de sonido, cohetes petardos y otros) que afecten a la colectividad” sancionada con el veinte por ciento de una Unidad Impositiva Tributaria (20% de 1 UIT). Este Supremo Tribunal advierte de la sentencia de vista que la Sala de mérito sin mayor análisis se limita a señalar que conforme a una supuesta valoración conjunta de las pruebas no se ha llegado a acreditar que los ruidos detectados por la Municipalidad impugnante al momento de la inspección sean consecuencia únicamente de la empresa recurrente, y que no hay certeza con medio probatorio alguno que la sanción a la actora haya sido debidamente impuesta; y con relación a la imposición de la multa por carecer de licencia municipal de funcionamiento sí se ha optado por sancionar a ambas empresas, mas no, con respecto a la comisión de la infracción de emisión de ruidos sonoros y molestos, ni se ha dejado constancia alguna en el Informe N° 594-2011-PM-MDCH, de fecha veinticuatro de marzo de dos mil once, sobre el motivo por el cual se decidió sancionar únicamente a la demandante y no a la empresa Eecol Electric Sociedad Anónima Cerrada.

Décimo Cuarto:

 Esta Sala Suprema advierte de la sentencia de vista que, efectivamente la Sala Superior ha vulnerado los derechos fundamentales a un debido proceso y tutela jurisdiccional efectiva de la Municipalidad impugnante por cuanto ha transgredido las normas materiales invocadas en el recurso de casación, toda vez que no se ha compulsado documentos relevantes para la resolución del proceso, tal como el Informe N° 594-2011-PM-MDCH, de fecha veinticuatro de marzo de dos mil once, obrante a fojas sesenta y cinco, respecto a la inspección llevada a cabo por la policía municipal donde se constató que el local de la empresa demandante no contaba con acondicionamiento acústico, causando molestias a los vecinos, y además, no se presentó la licencia municipal de funcionamiento, en base a lo cual se emitió la Resolución de Sanción N° 025360 por la infracción descrita con Código 05.0.01 por carecer de certificado de autorización municipal de funcionamiento o no presentarlo durante la inspección municipal, así como la Resolución de Sanción N° 025280 por la infracción descrita con Código 08.1.20 por producir ruidos nocivos o molestos de cualquier origen y lugar, ya sea uso de bocinas, escapes libres, altoparlantes, megáfonos, equipos de sonido, cohetes petardos y otros que afectan a la Comunidad.

Décimo Quinto:

 En consecuencia, esta Sala Suprema ha corroborado que la Resolución de Alcaldía N° 251-2011-MDCH, de fecha veinte de mayo de dos mil once, la Resolución Gerencial N° 168-2011-GMMDCH de fecha siete de abril de dos mil once y la Resolución Gerencial N° 157-2011-GM-MDCH de fecha veinticinco de marzo de dos mil once han sido expedidas al interior de un debido procedimiento administrativo, en estricto resguardo de los derechos fundamentales de la actora; deviniendo el recurso de casación en fundado, por cuanto la sanción impuesta a la demandante se ha basado en las pruebas obtenidas en sede administrativa, obtenidas todas con sujeción a las infracciones detectadas en el Informe N° 594-2011-PM-MDCH, de fecha veinticuatro de marzo de dos mil once, obrante a fojas sesenta y cinco; pruebas que la demandante no pudo desvirtuar con medio de prueba alguno en sede administrativa, menos en sede jurisdiccional; por lo tanto habiendo verifi cado este Supremo Tribunal la infracción normativa material denunciada debe declararse fundado el recurso de casación interpuesto, nula la sentencia de vista, y actuando en sede de instancia infundada la demanda.

DECISIÓN Por los fundamentos expuestos: Declararon FUNDADO el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Distrital de Chorrillos, de fojas doscientos treinta y cinco; en consecuencia:

CASARON la sentencia de vista de fojas doscientos dieciséis, de fecha veinticinco de marzo de dos mil trece; y en sede de instancia CONFIRMARON la sentencia apelada de fojas ciento cincuenta y tres, de fecha veintiocho de diciembre de dos mil once que declaró INFUNDADA la demanda; en los seguidos por Corporación Afucón Sociedad Anónima Cerrada contra la Municipalidad Distrital de Chorrillos y otro, sobre Acción Contencioso Administrativa; DISPUSIERON la publicación del texto de la presente resolución en el Diario Oficial “El Peruano” conforme a ley; y los devolvieron. Juez Supremo Ponente Vinatea Medina. S.S. WALDE JÁUREGUI, LAMA MORE, VINATEA MEDINA, RUEDA FERNÁNDEZ, TOLEDO TORIBIO.

 1 Comisión Andina de Juristas. Luis Huerta con la colaboración de Enrique Aguilar, “El debido proceso en las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (análisis del artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), en www.cajpe.org.pe.

2 CASACIÓN N° 405-2010, LIMA-NORTE, considerando octavo, de fecha quince de marzo de dos mil once. En esta oportunidad la Sala de Derecho Constitucional  y Social Permanente declaró infundado el recurso de casación interpuesto por la Asociación de Propietarios de la Urbanización Sol de Lima; en los seguidos contra la Municipalidad Distrital de San Martín de Porres y otro; sobre proceso contencioso administrativo. (negrita y subrayado nuestro).

3 Couture Eduardo J (1985) Fundamentos del Derecho Procesal Civil. Buenos Aires, Depalma, pág. 57. 4 STC. N° 01807-2011-PA/TC, del veintisiete de junio de dos mil once, fundamento 10.

C-1595139-77

 

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